關(guān)于進(jìn)一步規范和加強行政事業(yè)單位國有資產(chǎn)管理的指導意見(jiàn)(財資[2015]90號)

財資[2015]90號

   黨中央有關(guān)部門(mén)，國務(wù)院各部委、各直屬機構，全國人大常委會(huì )辦公廳，全國政協(xié)辦公廳，高法院，高檢院，各民主黨派中央，有關(guān)人民團體，有關(guān)中央管理企業(yè)，各省、自治區、直轄市、計劃單列市財政廳（局），新疆生產(chǎn)建設兵團財務(wù)局：

　　行政事業(yè)單位國有資產(chǎn)是行政事業(yè)單位履行職能，保障政權運轉以及提供公共服務(wù)的物質(zhì)基礎。行政事業(yè)單位國有資產(chǎn)管理是財政管理的重要基礎和有機組成部分。近年來(lái)，行政事業(yè)單位資產(chǎn)管理工作取得明顯成效，確立了“國家統一所有，政府分級監管，單位占有、使用”的管理體制，初步構建了管理制度框架，逐步規范資產(chǎn)配置、使用、處置等各環(huán)節管理。但是，在當前全面深化改革和經(jīng)濟社會(huì )發(fā)展的新形勢下，現行行政事業(yè)單位資產(chǎn)管理仍然存在一些亟待解決的突出問(wèn)題。各級財政部門(mén)與相關(guān)部門(mén)之間管理職責沒(méi)有很好落實(shí)，制度體系不夠健全；資產(chǎn)管理與預算管理相結合機制有待進(jìn)一步完善，資產(chǎn)管理的資源配置職能沒(méi)有充分發(fā)揮；資產(chǎn)使用、處置管理等需要進(jìn)一步規范，管理方式有待改進(jìn)；管理基礎薄弱,部分單位特別是基層單位業(yè)務(wù)力量相對不足，資產(chǎn)管理隊伍建設需要進(jìn)一步加強。為了切實(shí)解決這些問(wèn)題，加快建立與國家治理體系和治理能力現代化相適應的行政事業(yè)單位資產(chǎn)管理體系，更好地保障行政事業(yè)單位有效運轉和高效履職，根據《中華人民共和國預算法》等法律制度，現就進(jìn)一步規范和加強行政事業(yè)單位資產(chǎn)管理提出以下意見(jiàn)：

　　一、總體要求

　?。ㄒ唬┲笇枷?。

　　認真貫徹落實(shí)黨的十八大和十八屆三中、四中、五中全會(huì )精神，按照深化財稅體制改革的總體部署，理順和鞏固行政事業(yè)單位國有資產(chǎn)管理體制，健全行政事業(yè)單位資產(chǎn)管理法律制度和內控機制，深入推進(jìn)資產(chǎn)管理與預算管理、國庫管理相結合，建立既相互銜接又有效制衡的工作機制和業(yè)務(wù)流程，著(zhù)力構建更加符合行政事業(yè)單位運行特點(diǎn)和國有資產(chǎn)管理規律、從“入口”到“出口”全生命周期的行政事業(yè)單位資產(chǎn)管理體系。

　?。ǘ┗驹瓌t。

　　堅持所有權和使用權相分離。行政事業(yè)單位國有資產(chǎn)的所有權屬于國家，使用權在單位。根據健全“歸屬清晰、權責明確、保護嚴格、流轉順暢”的現代產(chǎn)權制度要求，明確國家和單位在行政事業(yè)單位資產(chǎn)管理方面的權利、義務(wù)，進(jìn)一步明晰國有資產(chǎn)產(chǎn)權關(guān)系。

　　堅持資產(chǎn)管理與預算管理相結合。通過(guò)資產(chǎn)與預算相結合，管控總量、盤(pán)活存量、用好增量,有效緩解部門(mén)、單位之間資產(chǎn)占有水平不均衡的狀況，促進(jìn)資源配置的合理化，提高資產(chǎn)的使用效率。

　　堅持資產(chǎn)管理與財務(wù)管理、實(shí)物管理與價(jià)值管理相結合。通過(guò)對預算管理和財務(wù)管理流程進(jìn)行必要的再造，實(shí)現資產(chǎn)管理與財務(wù)管理緊密結合，實(shí)物管理與價(jià)值管理緊密結合，做到賬賬相符、賬實(shí)相符，提升單位管理水平。

　?。ㄈ┲饕繕?。

　　保障履職。充分發(fā)揮行政事業(yè)單位資產(chǎn)在單位履行職能方面的物質(zhì)基礎作用，有效保障政權運轉和提供公共服務(wù)的需要。

　　配置科學(xué)。行政事業(yè)單位資產(chǎn)配置的范圍符合公共財政的要求；資產(chǎn)配置標準科學(xué)合理；根據行政事業(yè)單位職能、資產(chǎn)配置標準、資產(chǎn)存量情況以及資產(chǎn)使用績(jì)效細化資產(chǎn)配置預算。

　　使用有效。行政事業(yè)單位資產(chǎn)日常管理制度完善，單位資產(chǎn)得到有效維護和使用；資產(chǎn)共享共用機制合理，實(shí)現使用效益最大化；績(jì)效評價(jià)體系科學(xué)；對資產(chǎn)出租、出借和對外投資行為及其收益實(shí)現有效監管。

　　處置規范。有效遏制隨意處置資產(chǎn)的行為，防止處置環(huán)節國有資產(chǎn)的流失；建立完善的資產(chǎn)處置交易平臺和重大資產(chǎn)處置公示制度，引入市場(chǎng)機制，實(shí)現資產(chǎn)處置的公開(kāi)化、透明化；規范資產(chǎn)處置收入管理。

　　監督到位。建立財政部門(mén)、主管部門(mén)和行政事業(yè)單位全方位、多層次的行政事業(yè)單位資產(chǎn)管理監督體系，以及資產(chǎn)配置、使用、處置等全過(guò)程的監督制約機制，單位內部監督與財務(wù)監督和審計監督相結合，事前監督與事中監督和事后監督相結合，日常監督與專(zhuān)項檢查相結合。

　　二、進(jìn)一步強化和落實(shí)管理職責，合力推進(jìn)行政事業(yè)單位資產(chǎn)管理工作

　?。ㄋ模└骷壺斦块T(mén)、主管部門(mén)和行政事業(yè)單位要各司其職，各負其責，齊抓共管，進(jìn)一步理順和鞏固“國家統一所有，政府分級監管，單位占有、使用”的管理體制，完善“財政部門(mén)—主管部門(mén)—行政事業(yè)單位”三個(gè)層次的監督管理體系，強化財政部門(mén)綜合管理職能和主管部門(mén)的具體監管職能，進(jìn)一步落實(shí)行政事業(yè)單位對占有使用國有資產(chǎn)的管理主體責任，實(shí)現對行政事業(yè)單位國有資產(chǎn)的有效管理。

　?。ㄎ澹└骷壺斦块T(mén)應當按照轉變職能、簡(jiǎn)政放權的要求，強化和落實(shí)綜合管理職責，明晰和理順與主管部門(mén)和行政事業(yè)單位的管理職責，協(xié)調好與機關(guān)事務(wù)主管部門(mén)等相關(guān)部門(mén)的職責分工，加強指導監督，搞好協(xié)作配合。同時(shí)，明確財政部門(mén)內部資產(chǎn)管理職責分工，加強對資產(chǎn)管理制度、規則、標準、流程等制定、管理與控制。充分調動(dòng)主管部門(mén)和行政事業(yè)單位的主動(dòng)性、積極性，強化主管部門(mén)的組織管理和行政事業(yè)單位具體管理的主體責任。

　?。└骷壷鞴懿块T(mén)應當切實(shí)承擔好本部門(mén)和所屬行政事業(yè)單位國有資產(chǎn)的組織管理職責。認真組織實(shí)施資產(chǎn)管理規章制度；進(jìn)一步加強本部門(mén)國有資產(chǎn)配置、使用、處置等事項的審核和監督管理；督促本部門(mén)所屬行政事業(yè)單位按照規定繳納國有資產(chǎn)收益；組織實(shí)施對所屬行政事業(yè)單位資產(chǎn)管理情況的考核評價(jià)。

　?。ㄆ撸└骷壭姓聵I(yè)單位承擔本單位占有、使用國有資產(chǎn)的具體管理職責，應當嚴格執行《行政事業(yè)單位內部控制規范（試行）》，在資產(chǎn)管理崗位設置、權責分配、業(yè)務(wù)流程等方面建立決策、執行和監督相互分離、相互制約、相互監督的機制，完善內部管理制度，強化資產(chǎn)管理與財務(wù)管理、預算管理的銜接，構建既有機聯(lián)系又相互制衡的內部工作機制，提升管理效能。對國有資產(chǎn)配置、使用、處置等事項，應當按照有關(guān)規定報經(jīng)主管部門(mén)或同級財政部門(mén)審批；加強對出租、出借、對外投資的專(zhuān)項管理。

　　三、完善行政事業(yè)單位資產(chǎn)管理制度體系，提升管理的規范化、制度化水平

　?。ò耍└骷壺斦块T(mén)應當對現有的資產(chǎn)管理規章制度進(jìn)行梳理和完善，加強頂層設計，根據本地實(shí)際情況出臺行政事業(yè)單位資產(chǎn)管理的地方性制度，逐步完善涵蓋資產(chǎn)配置、使用、處置等各個(gè)環(huán)節的管理辦法和清查核實(shí)、產(chǎn)權登記、收益收繳、信息報告、監督檢查等全方位管理制度體系。

　?。ň牛└骷壷鞴懿块T(mén)應當根據財政部門(mén)規定，結合本部門(mén)或本行業(yè)實(shí)際情況，制定本部門(mén)或本行業(yè)國有資產(chǎn)管理辦法，健全完善本部門(mén)或本行業(yè)國有資產(chǎn)配置、使用、處置等配套制度，并報同級財政部門(mén)備案。

　?。ㄊ└餍姓聵I(yè)單位應當根據財政部門(mén)、主管部門(mén)的規定，結合本單位實(shí)際情況，制定本單位國有資產(chǎn)管理的具體實(shí)施辦法，并報主管部門(mén)備案。建立和完善本單位資產(chǎn)清查登記、內部控制、統計報告、日常監督檢查等具體管理制度。

　　四、加強行政事業(yè)單位資產(chǎn)配置管理，切實(shí)把好資產(chǎn)“入口關(guān)”

　?。ㄊ唬┵Y產(chǎn)配置是行政事業(yè)單位資產(chǎn)形成的起點(diǎn)，各級財政部門(mén)、主管部門(mén)和行政事業(yè)單位應當嚴控資產(chǎn)配置“入口關(guān)”。配置資產(chǎn)應當以單位履行職能和促進(jìn)事業(yè)發(fā)展需要為基礎，以資產(chǎn)功能與單位職能相匹配為基本條件，不得配置與單位履行職能無(wú)關(guān)的資產(chǎn)。完善資產(chǎn)管理與預算管理相結合的機制，將資產(chǎn)配置管理職能嵌入到預算管理流程中，為預算編制提供準確、細化、動(dòng)態(tài)的資產(chǎn)信息。以科學(xué)、合理地支撐行政事業(yè)單位履行職能為目標，建立健全資產(chǎn)配置標準體系，優(yōu)化新增資產(chǎn)配置管理流程，逐步擴大新增資產(chǎn)配置預算范圍。

　?。ㄊ┵Y產(chǎn)配置標準是科學(xué)合理編制資產(chǎn)配置預算的重要依據，各級財政部門(mén)要按照“先易后難、分類(lèi)實(shí)施、逐步推進(jìn)”的原則，分類(lèi)制定資產(chǎn)配置標準。明確各類(lèi)資產(chǎn)的配置數量、價(jià)格上限和最低使用年限等，并根據物價(jià)水平和財力狀況等因素變化適時(shí)調整，為預算編制提供科學(xué)依據。通用資產(chǎn)配置標準由財政部門(mén)組織制定，專(zhuān)用資產(chǎn)配置標準由財政部門(mén)會(huì )同有關(guān)部門(mén)制定。對已制定資產(chǎn)配置標準的，應當結合財力情況嚴格按照標準配置；對沒(méi)有規定資產(chǎn)配置標準的，應當堅持厲行節約、從嚴控制的原則，并結合單位履職需要、存量資產(chǎn)狀況和財力情況等，在充分論證的基礎上，采取調劑、租賃、購置等方式進(jìn)行配置。

　?。ㄊ┘哟髮π姓聵I(yè)單位資產(chǎn)的調控力度，有效盤(pán)活存量資產(chǎn)，優(yōu)化資源配置。建立行政事業(yè)單位超標準配置、低效運轉或者長(cháng)期閑置資產(chǎn)調劑機制。

　　五、加強行政事業(yè)單位資產(chǎn)使用管理，提高國有資產(chǎn)使用效率

　?。ㄊ模└骷壷鞴懿块T(mén)和行政事業(yè)單位應當加強資產(chǎn)使用管理，進(jìn)一步落實(shí)行政事業(yè)單位資產(chǎn)管理主體責任制和各項資產(chǎn)使用管理的規章制度，明確資產(chǎn)使用管理的內部流程、崗位職責和內控制度，充分依托行政事業(yè)單位資產(chǎn)管理信息系統的動(dòng)態(tài)管理優(yōu)勢，做到賬實(shí)相符、賬賬相符、賬卡相符。

　?。ㄊ澹┏闪碛幸幎ㄍ?，各級行政單位不得利用國有資產(chǎn)對外擔保，不得以任何形式利用占有、使用的國有資產(chǎn)進(jìn)行對外投資。除國家另有規定外，各級事業(yè)單位不得利用財政資金對外投資，不得買(mǎi)賣(mài)期貨、股票，不得購買(mǎi)各種企業(yè)債券、各類(lèi)投資基金和其他任何形式的金融衍生品或進(jìn)行任何形式的金融風(fēng)險投資，不得在國外貸款債務(wù)尚未清償前利用該貸款形成的資產(chǎn)進(jìn)行對外投資等。事業(yè)單位對外投資必須嚴格履行審批程序，加強風(fēng)險管控等。利用非貨幣性資產(chǎn)進(jìn)行對外投資的，應當嚴格履行資產(chǎn)評估程序，法律另有規定的，從其規定。

　?。ㄊ┘訌妼Ω餍姓聵I(yè)單位資產(chǎn)出租出借行為的監管，嚴格控制出租出借國有資產(chǎn)行為，確需出租出借資產(chǎn)的，應當按照規定程序履行報批手續，原則上實(shí)行公開(kāi)競價(jià)招租，必要時(shí)可以采取評審或者資產(chǎn)評估等方式確定出租價(jià)格，確保出租出借過(guò)程的公正透明。

　?。ㄊ撸┨剿鹘⑿姓聵I(yè)單位資產(chǎn)共享共用機制，推進(jìn)行政事業(yè)單位資產(chǎn)整合。建立資產(chǎn)共享共用與資產(chǎn)績(jì)效、資產(chǎn)配置、單位預算掛鉤的聯(lián)動(dòng)機制，避免資產(chǎn)重復配置、閑置浪費。鼓勵開(kāi)展“公物倉”管理，對閑置資產(chǎn)、臨時(shí)機構（大型會(huì )議）購置資產(chǎn)在其工作任務(wù)完成后實(shí)行集中管理，調劑利用。

　　六、加強行政事業(yè)單位資產(chǎn)處置管理，進(jìn)一步規范資產(chǎn)處置行為

　?。ㄊ耍┵Y產(chǎn)處置應當遵循公開(kāi)、公平、公正的原則，嚴格執行國有資產(chǎn)處置制度，履行審批手續，規范處置行為，防止國有資產(chǎn)流失。未按規定履行相關(guān)程序的，任何單位和個(gè)人不得擅自處置國有資產(chǎn)。處置國有資產(chǎn)原則上應當按照規定程序進(jìn)行資產(chǎn)評估，并通過(guò)拍賣(mài)、招投標等公開(kāi)進(jìn)場(chǎng)交易方式處置，杜絕暗箱操作。資產(chǎn)處置完成后，應當及時(shí)辦理產(chǎn)權變動(dòng)并進(jìn)行賬務(wù)處理。

　?。ㄊ牛└骷壺斦块T(mén)和主管部門(mén)應當進(jìn)一步加大對資產(chǎn)處置的監管力度，建立資產(chǎn)處置監督管理機制。主管部門(mén)根據財政部門(mén)授權審批的資產(chǎn)處置事項，應當及時(shí)向財政部門(mén)備案；由行政事業(yè)單位審批的資產(chǎn)處置事項，應當由主管部門(mén)及時(shí)匯總并向財政部門(mén)備案。由本級人民政府確定的重大資產(chǎn)處置事項，由同級財政部門(mén)按照規定程序辦理。

　?。ǘ┣袑?shí)做好在分類(lèi)推進(jìn)事業(yè)單位改革、行業(yè)協(xié)會(huì )商會(huì )脫鉤、培訓療養機構脫鉤等重大專(zhuān)項改革中涉及的單位劃轉、撤并、改變隸屬關(guān)系的資產(chǎn)處置工作，確保國有資產(chǎn)安全。

　　七、加強行政事業(yè)單位資產(chǎn)收益管理，確保應收盡收和規范使用

　?。ǘ唬﹪匈Y產(chǎn)收益是政府非稅收入的重要組成部分，各級財政部門(mén)、主管部門(mén)應當進(jìn)一步加強對國有資產(chǎn)收益的監督管理，建立健全資產(chǎn)收入收繳和使用等方面的規章制度，規范收支行為。行政單位國有資產(chǎn)處置收入和出租、出借收入，應當在扣除相關(guān)稅費后及時(shí)、足額上繳國庫，嚴禁隱瞞、截留、坐支和挪用。嚴格按照有關(guān)規定進(jìn)一步規范事業(yè)單位國有資產(chǎn)處置收入管理。

　?。ǘ┲醒爰壥聵I(yè)單位出租、出借收入和對外投資收益，應當納入單位預算，統一核算、統一管理。地方各級事業(yè)單位出租、出借收入和對外投資收益，應當依據國家和本級財政部門(mén)的有關(guān)規定加強管理。國家設立的研究開(kāi)發(fā)機構、高等院?？萍汲晒氖褂?、處置和收益管理按照《中華人民共和國促進(jìn)科技成果轉化法》等有關(guān)規定執行。

　　八、夯實(shí)基礎工作，為行政事業(yè)單位資產(chǎn)管理提供有效支撐

　?。ǘ└骷壺斦块T(mén)、主管部門(mén)和行政事業(yè)單位要根據有關(guān)專(zhuān)項工作要求和特定經(jīng)濟行為需要，按照規定的政策、工作程序和方法開(kāi)展資產(chǎn)清查核實(shí)工作，并做好賬務(wù)處理。繼續做好事業(yè)單位及其所辦企業(yè)國有資產(chǎn)產(chǎn)權登記工作，掌握事業(yè)單位的資產(chǎn)占有、使用情況和國有資產(chǎn)產(chǎn)權的基本情況。完善行政事業(yè)單位國有資產(chǎn)報告制度，按照政府信息公開(kāi)的有關(guān)規定，積極穩妥推進(jìn)國有資產(chǎn)占有、使用情況的公開(kāi)。

　?。ǘ模└骷壺斦块T(mén)、主管部門(mén)和行政事業(yè)單位應當進(jìn)一步加強行政事業(yè)單位資產(chǎn)管理信息系統建設，并與預算系統、決算系統、政府采購系統和非稅收入管理系統實(shí)現對接，具備條件的資產(chǎn)管理事項逐步實(shí)現網(wǎng)上辦理。依托行政事業(yè)單位資產(chǎn)管理信息系統，建立“全面、準確、細化、動(dòng)態(tài)”的行政事業(yè)單位國有資產(chǎn)基礎數據庫，加強數據分析，為管理決策和編制部門(mén)預算等提供參考依據。

　?。ǘ澹└骷壺斦块T(mén)、主管部門(mén)和行政事業(yè)單位應當對國有資產(chǎn)管理的績(jì)效進(jìn)行評價(jià)，科學(xué)設立評價(jià)指標體系，對管理機構、人員設置、資產(chǎn)管理事項、資產(chǎn)使用效果、信息系統建設和應用等情況進(jìn)行考核評價(jià)，并將考核評價(jià)的結果作為國有資產(chǎn)配置的重要依據。

　?。ǘ└骷壺斦块T(mén)、主管部門(mén)應當加強對行政事業(yè)單位資產(chǎn)管理全過(guò)程的監管，強化內部控制和約束，并積極建立與公安、國土、房產(chǎn)、機構編制、紀檢監察和審計等部門(mén)的聯(lián)動(dòng)機制，共同維護國有資產(chǎn)的安全。各級行政事業(yè)單位應當積極配合財政部門(mén)、主管部門(mén)的監督檢查，并在單位內部建立完善國有資產(chǎn)監督管理責任制，將資產(chǎn)監督、管理的責任落實(shí)到具體部門(mén)和個(gè)人。

　　九、加強政府經(jīng)管資產(chǎn)研究，規范政府經(jīng)管資產(chǎn)管理

　?。ǘ撸┭芯刻剿鲗⒏骷壷鞴懿块T(mén)和行政事業(yè)單位代表政府管理的公共基礎設施、政府儲備資產(chǎn)、自然資源資產(chǎn)等經(jīng)管資產(chǎn)納入資產(chǎn)管理范疇。進(jìn)一步明確經(jīng)管資產(chǎn)的范圍，摸清底數，界定管理權責，逐步建立經(jīng)管資產(chǎn)的登記、核算、統計、評估、考核等管理制度體系。

　?。ǘ耍┻M(jìn)一步明確財政部門(mén)、主管部門(mén)和行政事業(yè)單位加強經(jīng)管資產(chǎn)管理的職能和職責，落實(shí)主體責任。探索建立經(jīng)管資產(chǎn)存量、增量與政府債務(wù)管理相結合機制，逐步建立涵蓋各類(lèi)國有資產(chǎn)的政府資產(chǎn)報告制度。

　　十、以管資本為主，加強行政事業(yè)單位所屬企業(yè)管理

　?。ǘ牛┌凑丈罨瘒衅髽I(yè)改革的總體部署，以管資本為主，鼓勵將行政事業(yè)單位所屬企業(yè)的國有資本納入經(jīng)營(yíng)性國有資產(chǎn)集中統一監管體系。具備條件的進(jìn)入國有資本投資、運營(yíng)公司，暫時(shí)不具備條件的，要按照“政企分開(kāi)、事企分開(kāi)”的原則，建立以資本為紐帶的產(chǎn)權關(guān)系，加強和規范監管，確保國有資產(chǎn)保值增值。

　?。ㄈ└骷壺斦块T(mén)、主管部門(mén)、行政事業(yè)單位應當強化對所屬企業(yè)運作模式、經(jīng)營(yíng)狀況、收益分配等的監督管理，推動(dòng)完善企業(yè)法人治理結構，逐步完善“產(chǎn)權清晰、權責明確、政企分開(kāi)、管理科學(xué)”的現代企業(yè)制度，完善所屬企業(yè)國有資產(chǎn)監管體制，防止國有資產(chǎn)流失，實(shí)現國有資產(chǎn)保值增值。

　?。ㄈ唬└鶕⒏采w全部國有企業(yè)、分級管理的國有資本經(jīng)營(yíng)預算管理制度的要求和國有資本經(jīng)營(yíng)預算管理的相關(guān)規定，納入國有資本經(jīng)營(yíng)預算實(shí)施范圍的行政事業(yè)單位所屬企業(yè)，應當按照規定及時(shí)足額向國家上交國有資本經(jīng)營(yíng)收益。

　　十一、加強組織隊伍建設，不斷提高行政事業(yè)單位資產(chǎn)管理工作水平

　?。ㄈ└骷壺斦块T(mén)、主管部門(mén)和行政事業(yè)單位應當進(jìn)一步高度重視資產(chǎn)管理工作，切實(shí)加強組織領(lǐng)導。各級財政部門(mén)應當建立健全行政事業(yè)資產(chǎn)管理機構，配備專(zhuān)職人員，充實(shí)工作隊伍；各級主管部門(mén)和行政事業(yè)單位應當明確內部資產(chǎn)管理機構和人員，強化職責分工，落實(shí)管理責任，避免多頭管理、相互推諉扯皮現象，為開(kāi)展行政事業(yè)單位資產(chǎn)管理工作提供有力的組織保障。

　?。ㄈ└骷壺斦块T(mén)、主管部門(mén)和行政事業(yè)單位應當通過(guò)政策宣傳、組織培訓等多種方式，搭建學(xué)習和交流平臺，提高行政事業(yè)單位資產(chǎn)管理干部隊伍的素質(zhì)和能力，有效推動(dòng)行政事業(yè)單位資產(chǎn)管理工作。

　　財政部

　　2015年12月23日